Sumário: Introdução; Capítulo 1. Inteligência Artificial como instrumento de democratização e acesso à justiça; Capítulo 2. Incorporação de Inteligência Artificial nos tribunais e na administração pública; Capítulo 3. Alterações da dinâmica de trabalho com a Inteligência Computacional e a Inteligência Artificial; Conclusão; Referências Bibliográficas. 

Introdução 

A Inteligência Artificial é parte indissociável da contemporaneidade. As relações de trabalho, a atividade empresarial, a política, e mesmo situações do cotidiano estão sob a direta influência da Inteligência Artificial. Países, governos, corporações e a sociedade civil se perguntam acerca de suas possibilidades e limites. 

Não há como conceber o Direito alheio a essa realidade inexorável, e, é nessa perspectiva que o presente artigo pretende investigar o panorama e as perspectivas da aplicação da inteligência artificial na advocacia, partindo da noção da Inteligência Artificial como instrumento de democratização e acesso à justiça. 

Desmistificando seus impactos, a partir da incorporação da Inteligência Artificial nos tribunais e na administração pública e, por fim, apresentando algumas relevantes alterações da dinâmica de trabalho com a Inteligência Computacional e a Inteligência Artificial, de modo a colaborar com o esforço de compreensão e análise dessa nova realidade para a Justiça, o Direito e a advocacia. 

Capítulo 1: Inteligência Artificial como instrumento de democratização e acesso à justiça  

A Constituição Brasileira de 1988 se preocupou de forma especial com a garantia do acesso ao Judiciário, elemento distintivo da cidadania norma basilar do Estado Democrático de Direito insculpida no artigo 1º, II, da Carta Magna⁵, reafirmado na tábua de valores e direitos e garantias fundamentais consagrados no artigo 5º, incisos XXXV e LXXIV do Texto Maior⁶. 

Se preocupou também em garantir instrumentos e garantias constitucionais do processo com a finalidade de proporcionar um acesso à efetiva e justa prestação jurisdicional, no que se denominou de prestação judicial efetiva.⁷ 

Nesse elenco se incluem, de forma não exaustiva, com maior relevância, o duplo grau de jurisdição, a duração razoável do processo, a necessidade de motivação das decisões judiciais, o juiz natural, o direito ao devido processo legal, a ampla defesa e ao contraditório, o direito à gratuidade de justiça e a possibilidade de representação pelas defensorias públicas dos Estados e da União. 

“Não se pode perder de vista que a boa aplicação dessas garantias configura elemento essencial de realização do princípio da dignidade humana na ordem jurídica. Como amplamente reconhecido, o princípio da dignidade da pessoa humana impede que o homem seja convertido em objeto dos processos estatais^.8” 

O grande desafio do Brasil, país em desenvolvimento, parte do Sul Global, é proporcionar às pessoas, o efetivo exercício dessa matriz de direitos fundamentais, de modo que se estabeleçam não como uma bela, mas vazia moldura, e sim, como uma efetiva entrega de direitos em concreto. 

Nesse contexto desafiador se apresenta a Inteligência Artificial como um aliado precioso do Estado Democrático de Direito na promoção do acesso à justiça. 

“Law is not immune from disruption by new technology. Software tools are beginning to affect various aspects of lawyers’ work, including those tasks that historically relied upon expert human judgment, such as predicting court outcomes. These new software tools present new challenges and new opportunities. In the short run, we can expect greater legal transparency, more efficient dispute resolution, improved access to justice, and new challenges to the traditional organization of private law firms delivering legal services on a billable hour basis through a leveraged partner-associate model. With new technology, lawyers will be empowered to work more efficiently, deepen and broaden their areas of expertise, and provide more value to clients. These developments will predictably transform both how lawyers do legal work and resolve disputes on behalf of their clients. In the longer term, it is difficult to predict the impact of artificially intelligent tools will be, as lawyers incorporate them into their practice and expand their range of services on behalf of clients.⁹ 

O primeiro fator importante é a compreensão e o controle dos dados que permitam seu uso como uma ferramenta econômica e social relevante para identificação e indução do espaço de tutela da coletividade no acesso à Justiça. 

Nesse sentido, o CNJ promoveu relevante pesquisa com os Juízes brasileiros, identificando que: 83% acreditam que o Balcão Virtual ampliou o acesso da população ao Poder Judiciário; para 88%, o Programa “Juízo 100% Digital” (que possibilita que todos os atos processuais sejam praticados exclusivamente por meio eletrônico e remoto) também aumentou a celeridade dos processos; 859 magistrados apontam que a ferramenta mais utilizada para atender ao público é o WhatsApp; para 96% o acesso à Justiça depende do acesso à internet; 66,5% dos respondentes afirmaram que houve aumento da carga de trabalho; 88,9% disseram que esse modo de trabalho melhorou a produtividade e a qualidade de vida; 96,9% avaliaram como positiva a experiência com as atividades remotas em comparação com as atividades presenciais. 

Muitas, além das situações identificadas na pesquisa CNJ foram as situações em que a tecnologia avançou no acesso à Justiça. As máquinas de andamento e os escreventes responsáveis pelo processo foram substituídos pelo acompanhamento on line do andamento dos processos, inclusive com sistemas de inteligência artificial que permitem a advogados buscar as publicações e andamentos processuais por meio de sistemas eletrônicos, destinando internamento em seus escritórios, tornando muito mais eficiente acompanhamento e cumprimento dos prazos, que, com o auxílio da inteligência artificial permite a utilização modelos de petições em que não serão esquecidas teses relevantes em sua elaboração. 

As pesquisas nas bibliotecas dos tribunais e nos repositórios de jurisprudência foram abandonadas com as ferramentas de busca na rede de computadores da internet, permitindo acesso a sites de tribunais, trabalhos acadêmicos, livros jurídicos, ou mesmo a modelos previamente produzidos por outros advogados para casos análogos. 

A comunicação e o acesso aos clientes também se transformam com a utilização de redes sociais e de comunicações diretas relacionadas, à atividade do advogado e aos direitos passíveis de tutela, fazendo com que o cidadão tenha conhecimento de seus direitos. Permite ao cidadão acesso direto ao seu processo em todas as fases e andamentos.  

No âmbito da Defensoria, a utilização da inteligência artificial poderá permitir a identificação de situações, pessoas e comunidades mais vulneráveis e redesenhar sua alocação de recursos e sua própria atuação, emblemática no acesso à Justiça. 

Em todos esses prismas do complexo sistema de Justiça podemos destacar a maior objetividade, menor potencial discriminatório e maior acervo de dados e informações em menor espaço de tempo, seja colaborando para a formação de uma peça persuasiva de um advogado, seja construindo uma decisão judicial com fundamentos e análises mais ricas e precisas em relação ao caso concreto. 

“Ninguna autoridad individual o colegiada — legisladores, tribunales o reguladores — tiene la capacidad de procesamiento de información necesaria para calcular que decisiones optimizan la satisfacción de los derechos fundamentales. Para suplir esta 

deficiencia, estas autoridades pueden valerse del análisis de big data de que es capaz 

la inteligencia artificial. Por esta razón, se ha señalado que la inteligencia artificial puede llevar a la adopción de decisiones administrativas más eficientes.”¹⁰ 

Diminuir tempo, em atenção ao princípio da duração razoável do processo, significa, não apenas eficácia da prestação jurisdicional, mas economia financeira para todos os envolvidos, sejam as partes, seja o Estado.¹¹ 

Uma rica discussão na Universidade de Dartmouth trouxe à luz uma dúvida cada vez menos presente na sociedade contemporânea. As máquinas teriam capacidade de pensar, aprender, racionalizar, buscar e adquirir conhecimento? Nesse contexto se cunha a expressão inteligência artificial como representativo dessas valências.¹² 

Essa dimensão ainda incipiente quando de sua identificação, representa hoje situação presente em todas as situações do cotidiano, das relações pessoais às interações profissionais. Na indústria, no comércio, nos serviços, no ambiente privado e público. Nesse sentido como o direito e a justiça escapariam a essa ruptura no modo de vida. 

A inserção a inteligência artificial nas relações e processos jurídicos, nos apresenta um cenário em que os algoritmos ditam as novas relações e, assim temos os algoritmos como uma nova classe de fonte do direito.  

 “O algoritmo não deixa de ser um instrumento destinado a uma finalidade concreta e utilizado para melhorar processos e obter rendimentos de natureza diversa (embora, em última instancia, sejam essencialmente econômicos). Essa finalidade deve ser compatível com a constituição, como também devem ser os algoritmos desenhados para alcançá-la.¹³ 

Ao passo em que se tem uma otimização de processos e de acesso a dados mais vastos e em menor espaço de tempo, a inteligência artificial como ferramenta da advocacia requer cuidados com elementos ligados ao enviesamento e sua direta influencia no acesso à Justiça. O desenvolvimento de ferramentas que criem uma discrepância na capacidade de atuação dos grandes escritórios em relação ao advogado profissional liberal ou à defensoria pode, ao invés de promover princípios constitucionais fundamentais como a igualdade e o acesso à Justiça, acabar por aumentar as distorções sociais brasileiras. Desamparando os mais vulneráveis. 

Ainda mais preocupante se esse enviesamento ocorrer na formulação das soluções pela inteligência artificial pelo Estado Juiz, perpetuando desigualdades de gênero, cor, classe social ou qualquer vulnerabilidade que se torne ainda mais exposta ao padrão elaborado pelos algoritmos. 

O progresso é uma marcha imparável, que viu no início dos anos 1990 0s escritórios de advocacia substituírem as máquinas de escrever pelos microcomputadores e, posteriormente experimentaram a revolução da internet. 

A Lei nº 11.419, de 19 de dezembro de 2006, normatizou a informatização do processo judicial, dispondo sobre o uso de meio eletrônico na tramitação de processos judiciais, comunicação de atos e transmissão de peças processuais. Hoje a ninguém é estranho a realização de audiências ou atos processuais por meios digitais sem se deslocar para o tribunal ou para qualquer prédio público. 

Esses avanços que precisaram vir acompanhados de amparo e educação aos que não tinham acesso à tecnologia ou apresentavam dificuldades de adaptação a essas novas ferramentas. 

Agora, os algoritmos, o machine learning, o big data e a inteligência artificial apresentam a nova fronteira disruptiva para uma advocacia que deve estar preparada para cumprir sua indelével missão de garantir Justiça. 

Capítulo 2: Incorporação de Inteligência Artificial nos tribunais e na administração pública 

O expressivo desenvolvimento das tecnologias baseadas em Inteligência Artificial e suas variadas aplicações nos diversos campos da ação humana trazem promessas de exponenciais ganhos de produtividade nos mais variados setores da economia. Ao mesmo tempo as indagações quanto aos efeitos das TIC´s (Tecnologias de Informação e Comunicação) sobre as relações de trabalho e o seu potencial de destruir funções e postos de trabalho impõem cautela e maior reflexão quanto aos limites para sua utilização. 

Na administração pública, a substituição de processos mecânicos, com o abandono de suporte físico do papel, já mostra expressivos ganhos de eficiência e economia de recursos públicos. Estima-se que em pouco tempo, atos administrativos, e quiçá, judiciais poderão ser praticados eletronicamente por algoritmos de Inteligência Artificial. 

Ocioso dizer que máquinas não pensam como seres humanos, nem resolvem problemas com os mesmos processos cognitivos do cérebro biológico. Todavia isso não quer dizer que não possam utilizar inteligência e praticar atos à semelhança das capacidades humanas, superando-as no que toca a rapidez, acuidade, referência lógica e exatidão. 

Falar-se em Ato Administrativo Eletrônico por si só já implicará em mudança de conceitos jurídicos e de marco legal.  

O Código Civil impõe como requisito para o aperfeiçoamento do negócio jurídico a presença de agente capaz¹⁴, evidenciando notadamente a dúvida sobre a adequação formal de atos de cunho decisório por parte de máquinas e sistemas de Inteligência Artificial. Nossa Lei Civil pressupõe que os Atos Jurídicos sejam praticados por humanos, com capacidades intelectivas biológicas e sujeitos a dor e emoções. A assimilação e conceituação jurídica de eventos praticados por máquinas ainda é campo em incipiente desenvolvimento no Direito. 

Não obstante as ponderações de ordem ética e filosófica, a utilização de processos de classificação e padronização de Recursos Extraordinários (art. 102, III, CRFB),  no contexto do projeto Victor realizado através de parceria entre a Universidade de Brasília (UnB) e o Supremo Tribunal Federal, já demostra a imensa possibilidade de ganhos para a administração judiciária pela utilização de sistema de aprendizagem de máquina para a estruturação de dados e classificação de procedimentos processuais. 

As lições aprendidas pela parceria entre a academia e o Poder Judiciário já demonstraram notável capacidade de gerar inovações¹⁵. Com a aplicação de métodos de aprendizado computacional de máquina estruturou-se padrões nos processos jurídicos relativos a julgamentos de repercussão geral do STF, permitindo a geração de relatórios precisos acerca do atendimento dos requisitos de admissibilidade de Recursos Extraordinários. 

A ordenação e padronização de processos no Poder Judiciário também carreia promessa de maior uniformização decisória, face a enorme capacidade de processamento de informações estruturadas e identificação de demandas repetitivas. Melhor dizendo, as máquinas podem incrementar a unidade e coerência das decisões ao propor soluções iguais para casos semelhantes. 

No âmbito do Poder Judiciário, os mecanismos de Inteligência Artificial são utilizados como ferramentas auxiliares da atividade decisória. Ainda que já apresentem resultados alvissareiros em relação à celeridade processual e economia de recursos, ainda estão restritos à atividade ordinatória, apenas ajudando a atividade intelectiva e decisória final, que ainda é reservada ao julgador humano. 

Se no âmbito do Poder Judiciário a implantação de tecnologias baseadas em Inteligência Artificial já se mostrou promissora, maiores ainda são as possibilidades e potenciais de ganhos qualitativos no âmbito da administração e na prestação dos serviços públicos à sociedade. 

Embora também se possa questionar a legalidade do ciclo de formação do ato administrativo praticado por uma máquina, já que seu aperfeiçoamento não prescinde dos elementos volitivos humanos (sujeito capaz), há atos vinculados cuja prática não depende de atividade decisória. Exemplo disso podemos citar a licença para construção, porquanto, uma vez obedecidas as normas técnicas edilícias, a administração é obrigada a praticar o ato requerido, qual seja, a concessão de Alvará para Obra. 

De todo modo, as adequações feitas na prestação de serviços públicos durante a pandemia de COVID19, ainda que de forma emergencial, mostraram que a utilização de sistemas informatizados, com atendimento remoto e teletrabalho, podem ser mais eficientes e baratos do que os métodos tradicionais da burocracia ordinária. 

Exponencial poderá ser a melhoria nos serviços de saúde ao submeter a organização do sistema de marcação de consultas médicas, ou de compras de suprimentos governamentais à gestão eletrônica de algoritmo de Inteligência Artificial. Em havendo base de dados robusta e preparada para minimizar os tempos de espera em filas de atendimento, mais serviços de saúde podem ser postos à disposição da população. Além disso a pesquisa dos preços de insumos médicos e as compras feitas por máquinas, pode garantir a maior vantajosidade para a administração e a redução do desperdício e da prática de sobrepreço.  

De igual modo, os serviços educacionais poderão também experimentar ganhos. As ferramentas de Inteligência Artificial podem auxiliar a atividade docente com informações atualizadas e adequadas para cada tipo de aluno e de acordo com as competências específicas exigidas para uma determinada região. Então, se a economia local demanda mão-de-obra especializada em certo seguimento, os materiais escolares e o planejamento de aulas poderão ser feitos levando-se em conta a qualificação específica necessária para garantir maior empregabilidade. 

Nessa mesma linha, a motivação e a finalidade dos atos administrativos eletrônicos podem ajudar no combate à corrupção e ao desvio de finalidade, porquanto a Inteligência Artificial não estaria exposta aos riscos inerentes à corrupção e ao subjetivismo proibido pelo texto constitucional. 

Desafio ainda a ser enfrentado são os atos administrativos de cunho discricionário, pois dependem da deliberação do agente público e de juízo de conveniência e oportunidade, capacidade exclusiva do ser humano, cuja complexidade e amplitude de variáveis ainda não permitem avistar a possibilidade de substituição por meios eletrônicos. 

Induvidoso que a responsabilidade pelos atos Estatais sejam eles praticados eletronicamente, sejam praticados por agentes humanos, ainda recairá sobre o ente federativo que é competente para tanto. Atualmente, não se perquire culpa pelos prejuízos causados pela atuação estatal, de modo que a automatização de atos não demandará nenhuma alteração significativa de marco regulatório, nesse particular. 

Já com relação ao direito de regresso, aí sim a rastreabilidade e explicabilidade das ações praticadas por Inteligência Artificial delimitarão responsabilidade subjetiva, e, a depender do caso, atribuível à autoridade competente, ou, ao desenvolvedor da tecnologia. 

De toda sorte, a adoção das ferramentas tecnológicas traz grandes expectativas de melhoria na prestação de serviços públicos e na economia do escasso dinheiro público, que poderá ser alocada em áreas subfinanciadas, ou, num cenário otimista, permanecer na economia privada pelo barateamento da máquina pública.  

Capítulo 3:Alterações da dinâmica de trabalho no âmbito jurídico com a Inteligência Computacional e a Inteligência Artificial 

Na esteira das mudanças provocadas no mercado de trabalho pelas novas tecnologias, o campo jurídico se moderniza e sofre com os impactos na dinâmica de trabalho e na rotina de escritórios de advocacia a repartições públicas. O retrato do labor jurídico revela um momento de transição em que o novo e o antigo se encontram e o setor passa as tecnologias e práticas na peneira a fim de desenhar seu próprio futuro. 

O mercado da advocacia privada certamente sofre e continuará a sofrer mudanças significativas a medida em que essas tecnologias são incorporadas e a indústria 4.0 se torna uma realidade. Há particular sensibilidade na advocacia em face dos números extremamente elevados de advogados no País.  

Segundo a Ordem dos Advogados do Brasil¹⁶, existem cerca de 1,3 milhão de advogados que exercem regularmente a profissão, o que representa 1 advogado para cada 164 brasileiros residentes no País. O número eleva o Brasil ao topo da lista de advogados por habitante no mundo. Com mais de 1,9 mil¹⁷ cursos de Direito autorizados pelo Ministério da Educação no Brasil, é recorrente a preocupação do setor e, especialmente, da advocacia com a qualidade do ensino e, por conseguinte, da formação dos novos profissionais do Direito.  

A ampliação do uso da inteligência computacional e da inteligência artificial tem o condão de afetar, especialmente, aqueles profissionais que atuam com atividades mais operacionais e programáveis, como, por exemplo, o acompanhamento manual dos andamentos processuais, a elaboração de petições menos complexas padronizáveis e a busca e o acompanhamento de julgados. Essas atividades podem ser codificadas e substituídas por sistemas que reduzem o tempo de trabalho dos advogados.  

Nessa toada, a otimização do tempo implica em maior produtividade e, consequentemente, menos profissionais são necessários para prestar o mesmo serviço, bem como mais serviços podem ser prestados a custos cada vez menores. As novas tecnologias também podem afetar a gestão dos escritórios por meio das cobranças automáticas de clientes quando se usa o formato de hora trabalhada, gerando maior precisão quanto ao tempo gasto por cada profissional na execução das tarefas.  

Por outro lado, são identificados desafios e a resistência do mercado ao formato de cobrança por hora trabalhada, dada a complexidade da atuação jurídica, a imprevisibilidade do tempo gasto para realizar as atividades demandadas e a própria natureza do negócio, centrado na relação com o cliente. Assim, o modelo de negócios também se moderniza e encontra auxílio nas novas tecnologias para amparar uma transição mais suave. 

“Client demand for lower legal expenses is only part of the story behind the evolution of private legal practice. It provided the necessary impetus for law firms to transform their business model. Technological advances provide the tools for law firms to facilitate this transition, and make it not only financially viable but also potentially lucrative for a firm’s equity partners. These recent advances, while dramatic in their effect, are merely the latest transition in the technical progression of legal information.”¹⁸ 

A dinâmica de trabalho na advocacia já mudou significativamente com aplicação de novas tecnologias. Atualmente, é possível observar a multiplicidade de sistemas que se incorporaram como ferramentas corriqueiras e que permeiam a atividade jurídica. Esta já é uma realidade da advocacia e da atividade jurídica judicial e administrativa.  

O uso dessas ferramentas permite que, em poucos segundos, todos os julgados relacionados a certa questão sejam selecionados para a análise do advogado. Ainda, a digitalização dos processos implica da desnecessidade de diligência ao fórum e de se fazer carga do processo para conhecer seu conteúdo. O peticionamento atualmente pode ser feito em poucos cliques, reduzindo os riscos de perda de prazo e ampliando o horário para a sua entrega, já que não mais dependem da presença de um servidor para receber e carimbar essas petições.  

Para além, os tribunais também incorporam tecnologias bastante avançadas e desenvolvem, em parceria com universidades ou grupos de pesquisa, softwares de admissibilidade de recursos ou de identificação de causas de repercussão geral, conforme indicado no Capítulo 2 deste estudo.  

O mesmo acontece com o contencioso administrativo, já que, fora dos tribunais, a tecnologia utilizada pela Administração Pública permite o desenvolvimento de Business Intelligence (“BI”) relacionado a setores regulados e que permitem conhecer informações relevantes para a atuação. Indica-se, como exemplo, o BI da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (“Antaq”) que permite ao público em geral conhecer todos os terminais portuários autorizados no País e o BI da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (“ANP”) que permite avaliar a tancagem disponível para movimentar combustíveis regulados.  

Tanto os BIs da Antaq e da ANP quanto softwares utilizados pelos Tribunais são fruto da tecnologia de aprendizagem de máquina. Esses instrumentos são possíveis pela aplicação da tecnologia de aprendizagem de máquina (machine learning) que se baseia em três aspectos principais: características, tarefas e modelos. As características podem ser exemplificadas pelos termos contidos nos documentos jurídicos e as construções gramaticais e informações semânticas a ele associadas. A tarefa é o problema que se objetiva resolver; a título de exemplo, indica-se a identificação da admissibilidade de um recurso. O modelo, por sua vez, é o resultado da aplicação da aprendizagem de máquina para realizar a tarefa desejada sobre as características apresentadas¹⁹.  

De maneira geral, a inteligência artificial permite desenvolver soluções capazes de organizar informações presentes em documentos não estruturados²⁰. O Direito é uma ciência social aplicada e a advocacia não pode se amparar apenas em estruturas estanques e padronizadas, sob pena de se esquivar de endereçar as particularidades do caso concreto e das nuances necessárias para garantir o melhor interesse do representado.  

A capacidade de organizar informações em documentos não estruturados é o que permite a análise de documentos em formatos diversos. São exemplos: (i) a revisão e estruturação com maior precisão de contratos complexos com grandes e detalhadas matrizes de responsabilidade; (ii) a maior segurança e fundamentação na previsão das decisões judiciais; ou mesmo (iii) sob ótica financeira, a maior facilidade em estimar o valor da causa de um novo processo projetando valores futuros no tempo de julgamento estimado. 

Se por um lado, o uso da inteligência artificial como ferramenta de gestão dos escritórios e da própria atividade é estimulado, por outro, seu uso em atividades típicas da advocacia encontra não apenas a resistência do mercado advocatício, como também algumas barreiras legais.  

O caso “Valentina, Robô do Trabalhador” é um exemplo dessa resistência. A Valentina é um software de inteligência artificial que surgiu em uma página do Facebook para sanar dúvidas dos usuários quanto aos direitos trabalhistas. A empresa desenvolvedora utilizava outros chatbots para dúvidas consumeristas (Haroldo, Robô do Consumidor) e tributárias (Leopoldo, Robô do Contribuinte).  

Segundo Pessoa, Valentina assumia não ser advogada; no entanto, afirmava a possibilidade de “comprar a briga”, de assumir os custos processuais e reembolsar os valores devidos, retendo uma taxa pelo serviço. A solução passava pela aquisição dos direitos patrimoniais do empregado para agir em seu nome em processos administrativos e judiciais. 

A Seccional do Rio de Janeiro da Ordem dos Advogados do Brasil e o Instituto dos Advogados Brasileiros repudiaram Valentina e esclareceram em nota que as atividades de consultoria, assessoria e direção jurídica seriam privativas de advogados em conformidade com o Estatuto da Advocacia (Lei n. 8.906, de 4 de julho de 1994²¹).  

A organização e a resistência da categoria conduzem ao entendimento de que a incorporação das novas tecnologias também encontrará barreiras legais para a substituição da figura do advogado em um panorama de curto e médio prazo.  

É fato que a inteligência artificial já representa uma mudança na organização do trabalho jurídico. No entanto, o uso de softwares de serviços jurídicos atinge principalmente a base do serviço, como estagiários e servidores da Justiça, p.e., não trazendo o mesmo impacto para sócios de escritórios e para juízes. Assim, é premente a manutenção da advocacia pelo advogado e, em paralelo, a automatização de tudo aquilo que for possível. 

Análise semelhante se dá no Judiciário, em que o papel do magistrado como tomador de decisão em equilíbrio da justiça e da previsão legal é reforçado e não deve ser afetado em sua existência, mas no exercício e nos mecanismos disponíveis para a profissão.  

The legal sciences are substantially valuative and ontological, that is, they refer to the subject itself, in its unrestricted and indispensable complexity. Ethical behavior is generally defined socially as that which is good and is directly linked to the moral rules of society generated by its own history and culture. 

The magistrate is the agent of the judiciary entrusted with making decisions that are both fair and in accordance with the law. He must make decisions that resolve the actual conflict presented while also considering the ethical values and legal principles that underlie all judicial activity (transparency, legality, right to be heard, wide defense, etc.). The magistrate bases his actions and decisions not only on legal doctrine and the application of the positive rules of the legal system, but also takes into account a wide range of historical knowledge consolidated from centuries of experience examining diverse aspects of legal phenomena, including legal sociology, the history of law, philosophy of law, ethics, that is, all of the so-called “legal sciences”. 

The idea that machines could make legal decisions for the courts is not new and has existed for decades. The main question is how to introduce all of this 

knowledge, which is part of the theoretical training of all magistrates, into AI systems.²² 

Assim, a perspectiva que se apresenta para a advocacia com a inteligência artificial é bastante semelhante aos processos de industrialização e modernização de outras épocas. Se por um lado, o prognóstico indica a tecnologia como uma ferramenta disponível para os profissionais de maior nível na hierarquia, simultaneamente pode indicar uma ameaça aos demais profissionais que podem encontrar a redução dos postos de trabalho. 

Conclusão  

O presente estudo revela um panorama para a advocacia em que cada vez mais a inteligência computacional e a inteligência artificial são utilizadas na atividade da prestação de serviços, bem como na atividade jurídica propriamente dita.  

A tecnologia é uma realidade que pode ser vista como instrumento para a ampliação do acesso à justiça e, com isso, também para a democratização da justiça. Ainda, a nova realidade também já pode ser vista com o uso de novas tecnologias na administração pública e na atuação e no dia a dia dos tribunais de todo o País. Como um efeito cascata, a modernização da atividade jurídica implica também em alterações da dinâmica de trabalho da advocacia.  

Assim, as perspectivas otimistas para o setor indicam a incorporação da tecnologia como ferramenta auxiliar sem, contudo, substituir o papel principal do profissional no curto e médio prazos.  

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Justiça Eleitoral e a Regulação das novas Tecnologias de Comunicação e Informação

A vedação à utilização não autorizada de dados não é matéria inédita na seara eleitoral. O tratamento de dados pessoais já estava presente em nossa legislação desde a reforma eleitoral de 2009, que inseriu o art. 57-E na Lei n.º 9.504/97 a proibição de compra, venda ou cessão gratuita de dados cadastrais para candidato, partido ou coligação.

Na sessão do último dia 27.2.2024, o plenário do TSE aprovou a Instrução n.º 0600751-65.2019.6.00.0000, alterando a Resolução n.º 23.610/2019 para incluir na regulamentação da propaganda eleitoral e das condutas ilícitas aspectos que envolvem a utilização de softwares capacitados por Inteligência Artificial. A norma baixada pela Justiça Eleitoral agora inclui: proibição das deepfakes; obrigação de aviso sobre o uso de IA na propaganda eleitoral; restrição do emprego de robôs para intermediar contato com o eleitor; e responsabilização das big techs que não retirarem do ar, imediatamente, conteúdos com desinformação, discurso de ódio, antidemocráticos, racistas, ou, homofóbicos.

A eleição de 2024, será o primeiro pleito municipal em que as disposições da LGPD (Lei 13.709/2018) ocorrerá com sua integral incorporação à legislação eleitoral. Em 2022, o TSE cuidou de publicar, em colaboração com a ANPD, o Guia de Orientação para a Aplicação da LGPD no contexto Eleitoral, onde orientava a atuação das instâncias inferiores sobre a necessidade de proteção de dados pessoais.

A Justiça Eleitoral vem seguindo a linha que já era adotada desde a reforma de 2009, que limitou a utilização de cadastro de eleitores como forma de garantir a isonomia de oportunidades na propaganda eleitoral e redução do custo das campanhas. Já sob a égide da LGPD acrescentou-se a tais elementos a necessária proteção de dados individuais, especialmente, dados sensíveis, garantindo os direitos fundamentais de respeito à privacidade e da autodeterminação informativa.

¹ Mestre em Direito, Justiça e Desenvolvimento – IDP/SP, MBA em Direito da Economia e da Empresa FGV/RJ, MBA em Direito Tributário FGV/RJ, membro-fundador da ABRADEP, Advogado, www.ceotto.adv.br;

Mas, se em pleitos anteriores a atenção dos postulantes e do Judiciário estava no uso de dados pessoais, para a eleição municipal que se aproxima, o uso da Inteligência Artificial em redes sociais é o aspecto que vem demandando maior esforço para a compreensão de suas capacidades, limites legais e éticos.

Imaginava-se que a essa altura, o PL 2630/2020 (PL das Fake News), já tivesse sido aprovado e convertido em Lei. Seria esta a linha divisória a partir da qual os candidatos poderiam planejar suas campanhas, assim como as big techs e a Justiça Eleitoral atribuiriam os direitos, serviços e responsabilidades aos atores políticos. Mas, a falta de consenso quanto à abrangência do “PL das Fake News” não permitiu o avanço da legislação no Congresso, mantendo o vazio regulatório quanto às limitações do discurso e propaganda política capacitada por ferramentas de Inteligência Artificial.

Para 2024, o TSE exerceu a competência prevista no art. 23, inc. IX do Código Eleitoral e, como de hábito, expediu instruções para a aplicação da Lei. A norma expedida exige de partidos e candidatos que informem, de forma explícita, quais foram as tecnologias utilizadas na produção dos conteúdos divulgados, sob pena de caracterização do crime previsto no art. 323, §1º do Código Eleitoral. Nesse contexto, a utilização de peças de propaganda ou comunicação de campanha eleitoral sem a evidenciação das ferramentas tecnológicas utilizadas tenderão a ser reputadas como Fake News, podendo ainda caracterizar abuso no uso dos meios de comunicação capaz de levar a cassação do registro de candidatura e, até mesmo, a perda de mandatos.

Ao afastar das campanhas eleitorais as ocorrências de desordem informacional o TSE nada mais faz do que atualizar conceitos abertos já existentes na legislação eleitoral, como a vedação à calúnia, difamação, injúria, do que é afirmação sabidamente inverídica (art. 58, caput, da Lei 9.504/97), ou, na conhecida proibição de trucagens, montagens e outros recursos destinados a ridicularizar partido ou candidato (art. 45 e incisos, da Lei n.º 9.504/97). A proibição de robôs também encontra respaldo na constitucional vedação ao anonimato, como também no Código Eleitoral, que desde 1965 repele a utilização de meios publicitários destinados a criar, artificialmente, na opinião pública, estados mentais, emocionais ou passionais (art. 242, Código Eleitoral)

Há dúvida, no entanto, se a instrução aprovada ultrapassou a competência regulamentar da Justiça Eleitoral ao atribuir responsabilidade pela aplicação de medidas capazes de impedir ou diminuir a circulação de conteúdo reputado como ilícito, incluindo a criação de canais de denúncias e de ações corretivas e preventivas às empresas proprietárias de plataformas virtuais pelos eventuais ilícitos na seara eleitoral.

No Brasil, antes do Marco Civil da Internet, utilizava-se a interpretação pela qual a responsabilidade seria decorrente do não atendimento a uma notificação, o Marco, por sua vez, introduziu a concepção da responsabilidade somente no caso de descumprimento de decisão judicial.

Há quem defenda a adoção da Teoria da Responsabilidade Subjetiva do Provedor de Internet, que impõe responsabilidade objetiva e solidária às empresas pelos danos causados pelos produtos postos em circulação (art. 927 e par. único e art. 931, Código Civil). Nessa perspectiva, haveria entre usuário e provedor uma relação de consumo e o fato de ter havido uma ofensa, configuraria defeito no serviço prestado.

Entretanto, no caso das Big Techs há que se diferenciar o produto que elas ofertam, qual seja, plataformas virtuais, do conteúdo nelas inserido por seus usuários. Verifica-se uma crescente tendência de atribuir às empresas a imputação de responsabilidade pelos dados e informações veiculados. Mas o próprio Marco Civil da Internet traz exceções ao regime da responsabilização objetiva, exigindo Lei (e não Resolução) para a hipótese de violação de direitos autorais por exemplo.

Enfim, de um lado, tem-se o Marco Civil da Internet, que restringe a responsabilidade do provedor apenas na hipótese de descumprimento de ordem judicial, doutro lado, a norma resolutiva eleitoral que inova no ordenamento jurídico atribuindo responsabilidade solidária às plataformas pelos ilícitos eleitorais de seus usuários. Certamente, este último aspecto gera dúvidas acerca da extrapolação da competência regulamentadora do TSE e da possível invasão da atribuição do congresso nacional para a produção de Leis.

Outro aspecto a se considerar é que em se atribuindo às plataformas de internet a obrigação de filtrar conteúdos ilícitos pode-se induzir comportamento que ameace princípio fundamental do Direito Eleitoral, que é o de garantir igualdade de oportunidades entre os candidatos. As políticas de uso de uma determinada plataforma, não são objeto de regulamentação, nem pelo Marco Civil da Internet, nem pela Resolução do TSE. Então, se admitirmos que as empresas de tecnologia podem escolher ou censurar conteúdos de candidatos, então estaremos também diante do risco de violar a proibição ao tratamento privilegiado (art. 45, inc. IV, V e VI, da Lei 9.504/97).

Enfim, é animadora a atualização na Resolução TSE 23.610/2019, especialmente quanto aos conceitos de deepfake, da utilização de robôs e das regras de impulsionamento. Contudo, ao tratar de remoção de conteúdo e da obrigação solidária

das empresas provedoras de internet e plataformas de redes sociais, além dos riscos à liberdade de expressão e da possibilidade de favorecimento de candidatos e do estabelecimento de preferências subjetivas pelas empresas, a questão da competência do TSE, certamente, será discutida e o STF, em algum momento, terá que se pronunciar.

De mais a mais, o art. 55-J, §1º da Lei n.º 9.504/97 enuncia o princípio da intervenção mínima. Tal diretiva tem como finalidade a preservação do conteúdo ideológico da propaganda, e não os meios empregados para sua divulgação, mas que deve ser balanceado com o dever de estabelecer equilíbrio e impedir que o eleitor seja afetado pelo mau uso das Tecnologias de Informação e Comunicação capacitadas por Inteligência Artificial.

Eleições só são consideradas legítimas quando a comunidade reconhece e aceita algo como correto, justo e adequado. Ressalta Dias (2008, p. 41) que a aceitação do resultado das urnas decorre de um “dever moral de obediência enquanto se respeitem as bases que a fundamentam e que essencialmente consistem nas opiniões, valores, crenças, interesses e necessidades de determinada comunidade”.

A dinâmica das ferramentas eletrônicas de manipulação eleitoral, sobretudo, daquelas que ensejam o sugestionamento de voto, deve ser regulada pela ação preemptiva estatal, sempre com fundamento e em obediência à Ordem Constitucional também no combate às transgressões no meio virtual.

1. INTRODUÇÃO
   A organização estatal é construída sob influência de múltiplos fatores,
   entre eles, a composição étnica do povo, o tamanho do território, os elementos
   socioculturais e, principalmente, as instituições políticas governativas. Esta é a
   matéria prima sobre a qual se erige o modelo político característico de cada
   nação. Não se ignora também que o grau de maturidade democrática é um dos
   fatores preponderantes para o desenho institucional e para o exercício da
   soberania.
   O Estado Federal tem seus contornos modernos derivados da revolução
   norte-americana, momento em que os pais fundadores dos Estados Unidos
   construíram fórmula de cooperação política para que as ex-colônias britânicas
   conjugassem forças para viabilizar a existência autônoma do território recém
   emancipado na América do Norte.
   Do ponto de partida na independência americana, o modelo federativo
   passou a ser replicado, adaptado e modificado por outras nações, mantendo,
   entretanto, características fundamentais de participação efetiva na condução
   das políticas públicas do Estado, e, da autonomia para existir e autogovernarse em relação aos outros membros componentes da União.
   Neste trabalho, faz-se um rápido sobrevoo sobre a teoria do federalismo
   e sua evolução de um modelo descentralizado clássico e sua mutação para o
   formato de sua aplicação atual no Brasil, onde a União exerce papel
   predominante sobre os demais membros.
   Em sequência, examina-se movimentos de descentralização do arranjo
   cooperativo federalista através da transferência de competências e
   responsabilidades. A elevação do município à condição de membro da

1 Advogado, MBA em Direito da Economia e da Empresa FGV/RJ, MBA em Direito Tributário FGV/RJ, membrofundador da ABRADEP, mestrando em Direito, www.ceotto.adv.br; luciano@ceotto.adv.br.
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federação é pontuada como o ápice do poder local para prestar serviços
básicos como educação, saúde e saneamento.
Então, põe-se em foco as ambiciosas metas traçadas pelo novo marco
do saneamento básico (Lei n.º 14.026/2020, que alterou a Lei n.º 11.445/2007)
e a dificuldade estrutural para que os municípios exerçam as competências que
lhes foram atribuídas pelo texto constitucional.
A exitosa contribuição que os consórcios públicos têm apresentado em
termos de cooperação vertical e horizontal interfederativa sugere que o modelo
pode ser replicado nos assuntos afetos ao saneamento básico, pois tem
capacidade para alcançar escala econômica e técnica que, isoladamente, o
poder local não detém.

2. FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA
   A caracterização de um estado como federativo admite as mais variadas
   flexões na extensão e na distribuição de poderes. Seu conceito doutrinário é
   também objeto de dissenções na ciência política e nos manuais jurídicos de
   Teoria Geral do Estado.
   Entretanto, há ponto comum quanto a sua característica mais básica que
   é a divisão garantida de poder entre governos centrais e regionais (LIJPHART,
   2021). A definição mais conhecida foi a cunhada por W. Riker de que:
   “Federalismo é uma organização política na qual as atividades governamentais
   estão divididas entre os governos regionais e um governo central de tal
   maneira que cada um desses governos tenha algumas atividades sobre as
   quais tomará decisões finais” (RIKER, 1975, p. 101 apud LIJPHART, 2021). A
   definição Estado Federal, na concepção de Jellinek, é a de: “Estado soberano,
   formado por uma pluralidade de Estados-membros, ligados numa unidade
   estatal” (G. JELLINEK, apud BONAVIDES, 2015, p. 193).
   Mesmo caracterizando o estado federal como uma união de entidades
   dotadas de autonomia, essa coletividade projeta efeitos de estado simples no
   que toca sua representação soberana externa, pois suas relações diplomáticas
   são monopólio do poder central. Vale dizer que, para o direito Internacional
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   Público, a soberania tanto do Estado Federal quanto do Estado Unitário, via de
   regra, são indistinguíveis.
   Os contornos do estado federal são dados pelo Direito Constitucional
   que define seu modelo de organização interna, as atribuições dos entes
   subnacionais, os graus de autonomia administrativa e de participação na
   atividade legislativa da união.
   Naturalmente, os modelos federativos vêm sofrendo mutações desde o
   congresso da Filadélfia de 1787, ano em que os representantes de treze
   estados norte-americanos se reuniram e criaram o modelo federativo clássico.
   Ao longo do tempo os legisladores e atores políticos influenciados pela
   proeminência da realidade sociocultural vigente em cada amostra histórica
   reconfiguraram as relações interfederativas com variações entre a
   centralização e a descentralização de poderes, como também nas relações
   verticais e horizontais do estado federal.
   Num primeiro momento, identifica-se predominância da autonomia dos
   estados-membros em face da união. Nesse período, Toqueville profetizava o
   risco de dispersão decorrente dos fortes poderes regionais e grande autonomia
   dos membros componentes do coletivo estatal (BONAVIDES, 2015, p. 203).
   Seguiu-se uma segunda fase, em que exsurgia uma busca pelo perfeito
   equilíbrio entre a autonomia das unidades constitutivas e sua participação na
   união, com submissão à Constituição Federal que mantém atadas as relações
   dos membros entre si, e, entre cada um e a entidade nacional.
   Contemporaneamente, verifica-se o oposto da primeira fase, podendo
   identificar-se tendência de desequilíbrio em prejuízo dos estados-membros. A
   dinâmica das relações transnacionais e o alargamento das vias de comércio
   solaparam as especificidades políticas para estabelecer o predomínio da união
   sobre os entes subnacionais. Paulo Bonavides (2015) explica o fenômeno:
   “…o imenso progresso tecnológico de caráter unificador, a propagação
   das ideologias que apaga e crestam as variações do particularismo
   político, erigindo camadas maciças e uniformes de opinião, o
   consequente incremento da legislação social apaziguadora do conflito
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   entre o trabalho e o capital e o excesso de dirigismo econômico se
   apresentam como fatores principais da transformação já operada. Tal
   transformação já sacrificando a competência efetiva dos Estadosmembros, colocou os Estados, em face da deficiência de seus recursos,
   debaixo da servidão financeira do poder federal (de sorte que já não
   podem estes sobreviver fora das subvenções do erário da União) e
   desenvolveu em suma nos cidadãos mesmos certo sentimento de
   menoscabo ou de ruinosa indiferença às prerrogativas autonomistas
   das unidades componentes, o que, em algumas Federações como o
   Brasil e os Estados Unidos, veio avolumar as correntes de opinião mais
   favoráveis aos interesses da União, identificados portanto como
   interesse nacional contraposto ao dos Estados, o qual se principiou a
   condenar por representativo de formas de egoísmo e particularismo.”
   Se por um lado a centralização do poder serve à redução de
   desigualdades regionais, distribuição de riquezas e a ascensão nos índices de
   desenvolvimento das unidades mais pobres ao patamar daquelas mais
   desenvolvidas, lado outro, mostra-se incapaz de resolver questões pontuais ou
   mesmo de distribuir igualitariamente os direitos fundamentais e os de bemestar social inseridos nas constituições modernas. Os arranjos econômicos
   locais não têm se mostrado aptos a atingir máxima eficiência sem tratamento
   particularizado e próximo, denotando falha na implementação de políticas
   públicas por indução vertical do poder central em direção dos órgãos e entes
   subnacionais.
   Nesse sentido a distribuição de competências permite aos governos
   locais terem suas próprias agendas econômica e social. Arretche (2004) ilustra
   o ponto utilizando como exemplo o objetivo nacional de elevar os padrões de
   qualidade do ensino fundamental em vista dos baixos índices de desempenho
   dos estudantes brasileiros. A consecução de tal desiderato pressupõe o
   envolvimento direto das administrações estaduais e municipais, que são os
   gestores das redes de ensino. Assim, conclui-se que a forma como estão
   estruturadas as relações federativas nas políticas específicas para a educação
   afeta as estratégias possíveis para coordenação vertical das políticas
   nacionais.
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   Com efeito, a autonomia dos entes subnacionais e a intensidade de
   centralização de poder só pode ser repactuada tendo-se em vista o tamanho
   da fatia do bolo tributário atribuído a cada ente da federação. Impossível
   caracterizar uma unidade político-administrativa como membro de Estado
   Federal, sem que haja garantia constitucional de receitas próprias suficientes
   para o cumprimento de suas competências.
   O caso brasileiro evidencia forte concentração tributária para a União,
   com parcela pouco significativa para os Estados-membros, e, apenas fração
   residual para os Municípios. De tal sorte, se a política pública local depende de
   transferências voluntárias da União e não está assegurada por fluxo perene de
   recursos fiscais, tal característica aproxima-se mais do conceito de
   desconcentração administrativa do que de cooperação federativa.
   Afigura-se-nos que as Assembleias Constituintes de 1946 e de 1988
   foram momentos históricos de descentralização federativa, onde buscou-se
   implementar as políticas púbicas por meio do fortalecimento dos Estados e
   Municípios.
   Feitas as considerações gerais sobre Teoria da Federação, sua
   evolução e breves destaques acerca de suas principais características, passase a dissertar sobre o poder local na federação brasileira.
3. O MUNICÍPIO COMO ENTE FEDERATIVO
   A concepção tradicional do Estado Federal, de forma muito sintética,
   pressupõe a existência de elementos mínimos tais como a capacidade de
   autogoverno, a eleição de representantes legislativos (locais e nacionais), a
   instituição e arrecadação de tributos, e, de um Poder Judiciário independente e
   apto a fazer valer as normas constitucionais. Nesse contexto, respeitáveis
   posicionamentos como dos administrativistas José Nilo de Castro não
   reconhecem o município como integrante do estado federal, já que lhe faltariam
   elementos mínimos de autonomia e participação.
   O modelo federal brasileiro tem origem na constituição republicana de
   1891, deitando raízes no estado unitário, de regime monárquico e com poder
   muito centralizado como era no séc. XIX. Então, diferentemente da experiência
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   norte-americana em que o estado federal foi constituído pela reunião de treze
   ex-colônias inglesas autônomas, o modelo brasileiro surge da repartição do
   território e da transformação de províncias em estados. A partir da vigência da
   primeira constituição republicana do Brasil, os Estados e Municípios passaram
   a integrar a estrutura federal, mas com limitada autonomia e participação na
   condução dos negócios públicos.
   Igualmente peculiar foi a elevação do município à condição de ente
   federativo, porquanto embora decorrente de opção política descentralizadora
   com origem na Constituição de 1946, foi categorizado como membro
   participante da federação por ficção constitucional prevista nos artigos 1º e 18
   da carta de 1988. Sob o ponto de vista teórico Melo Filho (2013) adjetiva o
   complexo modelo brasileiro sob a concepção de que há três esferas
   governamentais superpostas sobre o mesmo território.
   Assim, não obstante o artificialismo e a forma particular do federalismo
   brasileiro (ARRETCHE, 2010), aos municípios foram atribuídas competências
   comuns aos demais integrantes da federação, notadamente com relação às
   políticas públicas descritas no art. 23 e incisos da Constituição de 1988.
   Notadamente, os municípios situam-se em posição de desvantagem
   político-administrativa frente aos demais integrantes do estado federal. A
   arrecadação de tributos é extremamente desigual no plano horizontal, isto é,
   entre os governos subnacionais (ARRETCHE, 2004). Embora a concentração
   de poderes e riquezas no ente nacional seja fenômeno relativamente comum, o
   movimento de descentralização das políticas públicas expõe a fraqueza
   institucional do órgão de poder local impondo enorme pressão sobre seus
   atores políticos. Sobre a tendência de transferência de responsabilidades para
   o âmbito local, interessante o trecho de João Mendes Rocha Neto, a saber:
   “A municipalização se constitui em um movimento que reconhece o
   município como principal responsável pela implementação de algumas
   políticas públicas. Nesse sentido, o entendimento do processo de
   municipalização seria a transferência para as cidades das
   responsabilidades e, em tese, dos recursos necessários para exercerem
   plenamente tais funções.”
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   Então, resta aos municípios encontrar mecanismos de cooperação
   federativa para, frente ao imenso peso da implementação das políticas publicas
   que lhes são delegadas, cumprir com as competências a eles
   constitucionalmente atribuídas. O consorciamento intermunicipal, como método
   de realização da cooperação federativa, apenas começou a ganhar um
   arcabouço legal com a emenda constitucional n.º 19, de 1998, a qual, no
   entanto, também demandava lei regulamentadora.
   Ainda que o modelo cooperativo do consorciamento já existisse até
   antes da atual carta magna, apresentava-se como ferramenta de atuação
   multilateral precária, posto que se constituía por convênio, não possuía
   personalidade jurídica própria e havia a possibilidade de denúncia unilateral por
   parte dos seus membros sem implicações diretas com relação às obrigações e
   direitos do consórcio (LINHARES e CUNHA, 2010).
   Passados mais de sete anos da constitucionalização do arranjo
   cooperativo, foi aprovada a Lei n.º 11.107/2005 conhecida como Lei dos
   Consórcios Públicos, cuja utilização, sobretudo na área de saneamento e meio
   ambiente, vem experimentando pronunciado crescimento desde então.
4. O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL COMO INSTRUMENTO DE
   COOPERAÇÃO FEDERATIVA NA ÁREA DO SANEAMENTO
   Como já dito em linhas transatas, a Constituição de 1988 caracterizou-se
   como um movimento descentralizador do pacto federativo brasileiro,
   transferindo aos municípios novas competências para a formulação e
   implementação de políticas públicas.
   A partir da nova carta constitucional o saneamento básico passou a ser
   competência comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art.
   23, inc. IX, CRFB). Muito embora a competência legislativa para instituir as
   diretrizes para a política de desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
   saneamento básico e transportes urbanos tenha permanecido sob competência
   da União (art. 21, inc. XX, CRFB), inegável o incremento da participação do
   poder local em relação à dinâmica anteriormente vigente.
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   Com o novo marco legal do saneamento, cujas metas de universalização
   inclui a garantia do fornecimento de água tratada para 99% da população e
   90% de esgotamento sanitário até 2033, o Estado brasileiro assumiu
   ambiciosas pretensões de resgatar o enorme déficit na prestação dos serviços
   básicos. A nova estratégia de universalização aposta no modelo cooperativo e
   de compartilhamento de atribuições em contraposição ao modelo concentrador
   do antigo PLANASA, que mesmo apostando na sinergia econômica das
   companhias estaduais de saneamento e contando com recursos para
   financiamento específico não conseguiu alcançar a maciça ampliação dos
   serviços de água e esgoto.
   Então, aos municípios foram impostas responsabilidades na área do
   saneamento básico que antes eram, no máximo, objeto de descentralização
   vertical. Isso criou inusitada situação porque, em regra, a maior parte dos
   municípios brasileiros sofre com alto grau de dependência de repasses da
   União (ROCHA NETO, 2022), e não possuem a mínima capacidade para
   figurar como titular da prestação dos serviços de saneamento básico. Assim,
   sujeitá-los ao mesmo plano de obrigações onde figuram os Estados e a União,
   mercê das inovações trazidas pela Lei n.º 14.026/2020, e mais recentemente,
   pela MP n.º 1.157/2023, pode significar mais uma falha histórica no objetivo de
   universalização dos serviços.
   João Mendes da Rocha Neto aponta que: “Adicionalmente, apresenta-se
   um complexo cenário institucional com atribuições partilhadas não só no âmbito
   vertical, em que diversos órgãos federais atuam nas mesmas funções
   programáticas, criando um emaranhado de difícil compreensão para os
   municípios, a exemplo do saneamento básico…”
   Nesse contexto, necessária a criação de mecanismos de articulação
   federativa capazes de induzir tanto a cooperação entre os entes
   corresponsáveis pela execução da política pública de saneamento, quanto para
   induzir os entes federados a agirem em favor dos interesses comuns.
   Entretanto, a mera predisposição cooperativa não é suficiente para a produção
   de resultados satisfatórios, sendo necessário instrumentalizar a ação
   coordenada com a distribuição de tarefas, apontamento de fontes de custeio e
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   fixação de marcos jurídicos que deem previsibilidade e segurança jurídica aos
   interessados.
   Desde a primeira década do séc. XXI o consórcio público calçado na Lei
   n.º 11.107/2005, vem se mostrando como ferramenta eficiente de articulação
   federativa intermunicipal. Os êxitos alcançados na área da saúde encorajam a
   utilização do modelo como solução para a falta de escala econômica da maior
   parte dos municípios brasileiros para fazer frente às metas de universalização
   no tratamento de água e nos serviços de coleta, afastamento e descarte de
   esgoto.
   A tendência de arranjo federativo através de consórcios foi pontuada por
   Linhares, Messenberg e Ferreira (2017), vejamos:
   “A cooperação federativa horizontal, da qual o consórcio intermunicipal
   é apenas uma das modalidades, decorre efetivamente da Constituição
   de 1988, uma vez que esta contemplou um modelo federativo
   descentralizado e cooperativo como forma organizacional do Estado
   brasileiro.
   Tal característica expressa-se por extensas e importantes áreas de
   atuação pública com competências concorrentes e comuns. Cabe
   observar que esse não foi um produto do acaso. Sua escolha decorreu
   da consideração dos constituintes em relação aos efeitos pretendidos
   pela forma de Estado adotada.
   Sabidamente, esse arranjo não é neutro em relação às consequências
   transformadoras que ele é capaz de induzir no âmbito das relações
   sociais e da atuação da Administração Pública. Uma federação
   cooperativa descentralizada pode fomentar a inovação na
   Administração Pública, o protagonismo da sociedade civil, bem como a
   promoção de maior equidade no acesso aos serviços públicos entre
   cidadãos localizados em diferentes jurisdições.”
   Segundo estudo técnico da Confederação Nacional dos Municípios
   (2009), não mais de 16,59% do bolo tributário nacional fica com as
   administrações locais. Também, a expressiva fragmentação territorial havida
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   entre os anos de 1988 a 2022, redundaram em quadro de indigência
   orçamentária dos municípios.
   Nesse contexto, o consórcio se apresenta como ferramenta eficaz para a
   falta de escala na execução de políticas públicas e no provimento dos serviços
   de competência local. A redução dos custos médios operacionais revela-se
   como estímulo positivo para a cooperação federativa horizontal, explicando o
   exponencial crescimento desse modelo de arranjo institucional na última
   década.
   A despeito do expressivo crescimento do número de consórcios
   públicos, este não tem seguido padrão linear em todas as unidades da
   federação. Variáveis socioculturais, dimensão territorial e quantitativo
   populacional entre os diferentes Estados-membros são possíveis explicações
   para a desigual distribuição geográfica dos consórcios públicos. Percebe-se,
   assim, que em estados como Minas Gerais, Mato Grosso e Paraná, uma
   proporção muito expressiva de municípios participa de um ou mais consórcios.
   Já em outros estados, como Amazonas, Tocantins, Piauí, Roraima e Amapá,
   tal frequência torna-se acontecimento raro (Linhares, Messenberg e Ferreira,
   2017).
   Não obstante, nas regiões em que tem sido experimentado, o laboratório
   institucional do consórcio tem alcançado positivos resultados na área de saúde,
   apresentando-se como eficiente ferramenta através da qual as relações de
   poder se processam de modo mais horizontal. Isso o credencia como
   instrumento apto a produzir resultados igualmente positivos com relação às
   metas de saneamento fixadas pela Lei n.º 14.026/2020.
   Campo igualmente promissor para o modelo consorciado é o da
   regulação e de fiscalização. Notadamente, o policiamento da operação e
   auditagem no cumprimento de obrigações contraídas pelos executores dos
   serviços, obras e metas do saneamento, demandam atividade técnica e
   especializada com pesada estrutura burocrática com elevados custos de
   manutenção. Então, especialmente para os pequenos municípios a ferramenta
   do consórcio se mostra animadora, não só pelo compartilhamento de
   despesas, mas cormo alternativa à adesão as agências estaduais, além de
   prevenir conflitos de interesse e ingerências eleitoreiras circunstanciais.
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5. CONCLUSÕES
   O modelo de organização federativa é adotado apenas por uma minoria
   de países. Não obstante, em se considerando as nações com sólidas
   instituições democráticas, relevante parcela, senão a maioria vivem sob
   estruturas políticas federativas.
   O modelo tem servido ao fortalecimento das nações e de sua
   democracia. Seja para unir forças, como no caso dos Estados Unidos e da
   União Europeia, cujas características são mais próximas de confederação, ou,
   seja para descentralizar o poder, como ocorreu nos casos de Brasil (1892),
   Índia (1950), Espanha (1976) e Bélgica (1993), o federalismo é adjetivo
   indispensável para nações de grande população, ou de população multiétnica,
   ou que busquem a redução de desigualdades regionais.
   Na experiência brasileira, a partir da proclamação da república, a
   desconcentração do poder central foi processo paulatino e continuo,
   ressalvadas interrupções em períodos ditatoriais. Nessa toada os municípios
   ganharam competências administrativas e relevância para a prestação e
   execução de políticas públicas, sobretudo, a partir da Constituição de 1988
   quando o ente municipal passou a ostentar a condição de membro da
   federação em plano de igualdade formal com a União, os Estados e o Distrito
   Federal.
   A reforma trazida pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998, e,
   posteriormente com a edição da Lei n.º 11.107/2005, reforçou e estruturou o
   modelo de cooperação via consórcio, tornando-se ferramenta jurídica capaz de
   apresentar resultados positivos em políticas interfederativas como a da Saúde.
   O novo marco legal do saneamento estabelecido pela Lei n.º
   14.026/2020, fixou metas de universalização da abrangência e prestação dos
   serviços de água e esgoto que devem ser atingidas até o ano de 2033.
   Decorrência da competência para o trato de assuntos de interesse local, o
   município é o ente federativo que suporta a maior carga de responsabilidade
   pelo sucesso dos objetivos traçados para a política de expansão dos serviços.
   Tomando-se como padrão os positivos resultados alcançados pelos
   consórcios intermunicipais de saúde, é de se esperar que a replicação do
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   modelo de cooperação horizontal já experimentada seja a forma de melhor
   desempenhar as competências locais para a área do saneamento básico.
   Assim, tem-se alternativa segura, sob o ponto de vista jurídico, e viável
   economicamente, capaz de produzir os resultados almejados pela estratégia
   nacional para o setor.
6. BIBLIOGRAFIA
   ARRETCHE, Marta – Federalismo e Políticas Socias no Brasil: Problemas de
   Coordenação e Autonomia. São Paulo: São Paulo em Perspectiva, 18, 2004;
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¹ Advogado, MBA em Direito da Economia e da Empresa FGV/RJ, MBA em Direito Tributário FGV/RJ, membrofundador da ABRADEP, mestrando em Direito, www.ceotto.adv.br; luciano@ceotto.adv.br

A vedação à utilização não autorizada de dados não é matéria inédita na seara eleitoral. O tratamento de dados pessoais já estava presente em nossa legislação desde a reforma eleitoral de 2009 (ALMEIDA, 2022 – Conjur), que inseriu o art. 57-E na Lei n.º 9.504/97 a proibição de compra, venda ou cessão gratuita de dados cadastrais para candidato, partido ou coligação.

A utilização de dados pessoais, a estratificação do eleitorado em grupos cada vez menores, com identificação de semelhanças e preferências cada vez mais detalhadas vem ganhando relevância nas disputas pelo poder político.

Artigo escrito pela colunista do NYT Zeynep Tufecki identificou que, após a reeleição de Obama em 2012, duas preocupações acerca do uso de grandes bases de dados pelas campanhas eleitorais passaram a intrigar o meio acadêmico e os atores políticos. A primeira é a de que as campanhas estão levando a persuasão num campo cada vez mais privado e invisível, que impossibilita a resposta adequada dos oponentes políticos e críticos. A segunda, a de que a ciência da persuasão está cada vez melhor, assim como a habilidade de manipular pessoas por meio do mundo digital, o que pode acarretar uma maior influência dos eleitores por meio de um apelo sobre as suas emoções e preconceitos. Em 2014, a mesma autora afirmou que a “política computacional” torna os anúncios eleitorais uma transação privada cada vez mais personalizada, modificando a esfera pública para torná-la cada vez mais individual.

Já no ano de 2016, a campanha igualmente vitoriosa de Donald Trump mostrou ao mundo a história da criação e do business da Cambridge Analítica. Esta empresa utilizando de ferramenta de interface do Facebook e do microdirecionamento da propaganda, revelou eficiente método de manipulação do eleitorado em que as campanhas direcionam mensagens cada vez mais individualizadas, instigando medos e preconceitos nos eleitores, livres da relativa moderação operada pelo escrutínio público.

Voltando ao Brasil, a Lei Geral de Proteção de Dados (13.709/2018), que só passou a ter vigência plena a partir do ano de 2020, foi pela primeira vez testada em

eleições no pleito de 2022. Cumprindo sua função de organizar, regulamentar e conduzir eleições, o TSE cuidou de publicar, em colaboração com a ANPD, o Guia de Orientação para a Aplicação da LGPD no contexto Eleitoral (2021).

Nessa toada, seguiu o a linha que já era adotada desde a reforma de 2009, que limitava a utilização de cadastro de eleitores como forma de garantir a isonomia de oportunidades na propaganda eleitoral e redução do custo das campanhas. Já sob a égide da LGPD acrescentou-se a tais elementos a necessária proteção de dados individuais, especialmente, dados sensíveis, garantindo os direitos fundamentais de respeito à privacidade e da autodeterminação informativa. Então, se num primeiro momento a restrição à utilização de bases de dados tinha como sujeito de direitos os postulantes do certame eleitoral, agora, a tutela estatal tem como finalidade a proteção individual do eleitor e dos seus dados sensíveis, tal como enunciado na LGPD.

O pleito de 2022 foi pródigo na ocorrência de “disparos em massa” de propaganda eleitoral. A utilização de ferramentas de SMS – Short Message Service e de aplicativos de mensagens instantâneas como o Whatsapp revelaram-se meios eficazes e baratos para fazer chegar a publicidade de partidos e candidatos ao eleitor. Embora a utilização de tais meios não seja vedada por Lei ou pelas resoluções que disciplinam a propaganda eleitoral, a utilização lícita de informações pessoais para a composição de bancos de dados depende do consentimento expresso do seu titular.

Se em pleitos anteriores a atenção dos postulantes e do Judiciário estava no uso de dados pessoais, para a eleição municipal que se aproxima, o uso da Inteligência Artificial em redes sociais é a ferramenta cuja utilização demandará esforço para a compreensão de suas capacidades, limites legais e éticos.

Imaginava-se que a essa altura, o PL 2630/2020 (PL das Fake News), já tivesse sido aprovado e convertido em Lei. Seria esta a fronteira a partir da qual os candidatos planejariam suas campanhas, assim como as big techs e a Justiça Eleitoral distribuiriam os direitos, responsabilidades e limites dos atores políticos. Mas, a falta de consenso quanto à abrangência do “PL das Fake News” não permitiu o avanço da legislação no congresso, mantendo o vazio regulatório quanto às limitações do discurso e propaganda política capacitada por ferramentas de Inteligência Artificial.

Para 2024, o TSE dá sinais de que exercerá sua competência de regulamentar a legislação expedindo resolução no sentido de disciplinar o uso da Inteligência Artificial. Está em discussão a obrigação de partidos e candidatos informarem, de forma explícita,

quais foram as tecnologias utilizadas na produção dos conteúdos divulgados, sob pena de caracterização do crime previsto no art. 323, §1º do Código Eleitoral (art. 9-B da minuta de Resolução em elaboração pelo TSE). Nesse contexto, a utilização de peças de propaganda ou comunicação de campanha eleitoral sem a evidenciação das ferramentas tecnológicas utilizadas tenderão a ser reputadas Fake News, podendo ainda caracterizar abuso no uso dos meios de comunicação capaz de levar a cassação do registro de candidatura e, até mesmo, perda de mandatos.

A tendência da Justiça Eleitoral é que também impute aos provedores de aplicação de internet a responsabilidade pela aplicação de medidas capazes de impedir ou diminuir a circulação de conteúdo reputado como ilícito, incluindo a criação de canais de denúncias e de ações corretivas e preventivas (Art. 9-C da minuta de Resolução em elaboração pelo TSE).

A despeito da ausência de divisas bem definidas separando a atividade administrativa, portanto, voluntária da Justiça Eleitoral, da sua função judicante, há que se adotar postura de investigação ativa para a busca da verdade real. O ambiente virtual é campo complexo e ainda relativamente desconhecido para o cidadão médio, que não dispõe do ferramental adequado para discernir o que é fato daquilo que é desordem informacional.

Cumprindo sua função contenciosa o Juiz Eleitoral está adstrito ao princípio da demanda, pelo qual sua atuação está condicionada à provocação da parte e aos limites do pedido formulado. Mas, dadas as características peculiares do processo judiciário eleitoral, em especial, do art. 23 da LC n.º 64/90, que admite a formação do livre convencimento pela apreciação de fatos públicos e notórios, dos indícios e presunções, como também dadas as circunstâncias ou fatos, ainda que não indicados ou alegados pelas partes, impõe-se postura judicial ativa e inquisitória como forma de preservar a credibilidade das eleições.

Não menos certo é que o art. 55-J, §1º da Lei n.º 9.504/97 enuncia o princípio da intervenção mínima. Tal diretiva tem como finalidade a preservação do conteúdo ideológico da propaganda e não os meios empregados para sua divulgação, mas que deve ser balanceado com o dever de estabelecer equilíbrio e impedir que o eleitor seja afetado pelo mau uso das Tecnologias de Informação e Comunicação capacitadas por Inteligência Artificial.

Eleições só são consideradas legítimas quando a comunidade reconhece e aceita algo como correto, justo e adequado. Ressalta Dias (2008, p. 41) que a aceitação do resultado das urnas decorre de um “dever moral de obediência enquanto se respeitem as bases que a fundamentam e que essencialmente consistem nas opiniões, valores, crenças, interesses e necessidades de determinada comunidade”.

A dinâmica das ferramentas eletrônicas de manipulação eleitoral, sobretudo, daquelas que ensejam o sugestionamento de voto, deve ser regulada pela ação preemptiva estatal, que precisa ser dotada dos meios necessários para o combate às transgressões no meio virtual.

REFERÊNCIAS BIBLIOGÁFICAS:

ALMEIDA, Renato Ribeiro – LGPD e as eleições gerais de 2022: https://www.conjur.com.br/2022-mai-23/direito-eleitoral-lgpd-eleicoes-gerais-2022;

BENCKLER, Yochai, et all – Mammon´s Algorithm – https://doi.org/10.1093/oso/9780190923624.003.0009;

CÂMARA DOS DEPUTADOS – PL 2630/2020 https://www.tse.jus.br/servicos-judiciais/audiencias-publicas/audiencias-publicas-sobre-as-minutas-das-resolucoes-que-regerao-as-eleicoes-2024

DIAS, Reinaldo. Ciência Política. São Paulo: Atlas, 2008;

GOMES, José Jairo – Direito Eleitoral – 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2022;

PLANALTO – Lei n.º 9.504/97 – https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9504.htm;

PLANALTO – Código Eleitoral – https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4737compilado.htm

TSE – Minuta das Resoluções das Eleições de 2024 – https://www.tse.jus.br/servicos-judiciais/audiencias-publicas/audiencias-publicas-sobre-as-minutas-das-resolucoes-que-regerao-as-eleicoes-2024

TSE – Guia Orientativo Aplicação da Lei Geral de Proteção de Dados – https://www.tse.jus.br/institucional/catalogo-de-publicacoes/lista-do-catalogo-de-publicacoes/publicacoes/g/guia-orientativo-aplicacao-da-lei-geral-de-protecao-de-dados-pessoais-lgpd

¹ Mestre em Direito, Justiça e Desenvolvimento – IDP/SP, MBA em Direito da Economia e da Empresa FGV/RJ, MBA em Direito Tributário FGV/RJ, membro-fundador da ABRADEP, Advogado, www.ceotto.adv.br;